水利研究 | 我国流域生态补偿实践
前 言
作为人类生产生活重要的地理生态单元，流域的生态系统所受到的人类胁迫压力越来越大。流域生态资源和生态产品的过度使用，会造成“公地悲剧”和“搭便车”的现象，流域生态补偿是采用支付偿金等多种补偿形式，从顶层设计来激励流域生态资源和产品的保质保量供给，避免“公地悲剧”的发生。建立流域生态补偿机制，可有效解决流域生态保护与经济协调发展的问题。2000年以来，国家陆续出台了众多生态补偿机制相关文件，我国流域生态补偿工作逐步走上快车道。2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)，提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制，中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”;原环保总局2007年印发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》指出在4个领域开展生态补偿试点建设;《国务院2007年工作要点》(国发〔2007〕8号)在节能减排工作的重要任务中列入了“加快建立生态环境补偿机制”。2014年中央1号文件要求在江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区等4类地区建立生态补偿机制。2015年印发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要健全生态保护补偿机制，并要求研究制定相应的法律法规。2016年《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)，要求2020年要实现9类重要区域生态保护补偿全覆盖。2019年，国家发展和改革委印发《生态综合补偿试点方案》，选择50个县(市、区)开展生态综合补偿试点，大力推进生态补偿工作。近20年来，随着生态补偿工作得到各级部门的重视，森林、草原、湿地、水等重点领域的生态补偿工作都取得了重要突破和进展。20世纪80年代以来，国内外在生态补偿涵义、生态补偿机制、生态补偿评价方法、生态补偿实践等领域开展了大量研究，在生态补偿相关理论、方法和实践应用的广度、深度上均取得了前所未有的进展。国际上较为通用的生态补偿概念是PES(PaymentforEcosysTemServices，生态系统服务付费);但在国内尚未形成统一的定义，一般认为其应该包括两方面内容:其一是对生态系统提供的生态产品或服务进行付费;其二是对污染和破坏生态环境的行为予以惩罚。生态补偿的主要目标是矫正外部性，使外部成本内部化。流域生态补偿是生态补偿的重要领域，国外的研究侧重于立体补偿模式的建立。在补偿机制方面，侧重资金的市场化配置。CHOMITZ等讨论了旨在通过补偿土地所有者的利益，以保持社会最佳森林覆盖率的环境服务计划;国家林业基金会提议向世界市场出售固碳服务，向国内市场出售水文服务，销售收入与税收收入为环境服务提供资金，以鼓励土地所有者维护森林。WILLY等针对肯尼亚NaivashaLake流域的生态问题，提出在某些条件下，湖区商业资源使用者和上游集水区农民之间的议价过程可以通过使用环境服务付费来增强特定社会生态系统的稳健性。ENGEL等讨论了生态服务付费的定义与范围，回顾了其机制设计与实施过程中存在的问题，认为机制设计对其有效性与效率具有重要的影响。国外代表性的实践主要有三类:(1)私人生态补偿，代表性项目是法国Vittel流域保护;(2)公共生态补偿，代表性项目是哥斯达黎加国家生态补偿;(3)公私混合型生态补偿，代表性项目是津巴布韦本土资源公共区域管理项目。国内流域生态补偿研究起步较晚，以不同区域的具体实践为依托。李国平等研究了生态补偿的理论基础和理论标准，讨论了基于理论标准的生态补偿标准测算方法。周晨等对郑州市进行问卷调查，采用tobit模型计算了受水区居民对南水北调中线工程水源区水质和水量的支付意愿。金淑婷等建立了生态补偿标准计量模型，计算了不同植被类型补偿标准。国内比较典型的流域生态补偿实践，包括北京市与河北省的水资源保护协作，广东省东江等流域上游的生态补偿，浙江省新安江流域的生态补偿等。目前，流域生态补偿的理论研究较为多见，针对国内实践案例的总结与分析较少，亟需回顾梳理国内流域生态补偿的实践与问题，分析流域生态补偿机制的发展趋势与发展方向。在分析建立流域生态补偿机制重要性和积极意义的基础上，从补偿主客体、补偿区域、补偿资金来源、补偿标准、实施效果等方面，回顾我国典型的流域生态补偿实践案例，分析了普遍存在的问题，提出了完善流域生态补偿机制的建议。Part
Ⅰ
建立流域生态补偿机制的意义
我国历来重视生态文明建设，建立和完善流域生态补偿机制，是建设生态文明、完善生态文明制度体系的重要内容。我国经济社会发展和工业化、城镇化不断加快，水资源短缺、水环境污染、水生态系统退化等三大问题不断加剧。加快水生态文明建设，解决新旧三大水问题，是实现生态文明的重要内容。生态文明建设需要坚实的工程基础，也离不开完善的制度保障。建立流域生态补偿机制，协调水生态保护者和受益者的利益关系，调动社会各个群体积极保护生态环境，是国家生态文明制度体系的重要内容。
（二）建设小康社会、扶贫攻坚的必要措施一个不容忽视的事实是，生态保护活动对保护区当地经济社会发展有抑制效应，我国贫困区与江河源头保护区高度重合。封山育林、退耕还林、取缔网箱养鱼等生态保护措施，对保护区居民的生活方式带来了巨大的改变，保护区的产业发展模式也受到很大的约束，经济社会发展长期滞后。统筹考虑经济、社会和生态环境等多重因素，建立流域生态补偿制度体系，平衡和协调上下游、保护者与受益者的利益关系，也是我国全面建设小康社会、扶贫攻坚的必要措施。
（三）实现流域高质量发展的内部需求水是生命之源、生产之要、生态之基，但是随着城镇化、工业化加快，我国累积的水生态、水环境欠账过多。我国已逐步扭转经济发展压倒生态保护的发展理念，生态保护的观念逐步深入人心。为加快扭转水生态环境恶化趋势，必须建立健全流域生态补偿机制，通过科学的制度安排，“约束”水生态环境消费，“激励”水生态保护，促进流域经济社会与生态环境相协调的“高质量”发展。
Part
Ⅱ
我国流域生态补偿实践回顾
三江源地区是我国重要的生态屏障、最重要的水源涵养地、辐射范围最大的生态功能区。自20世纪末期以来，由于全球气候出现暖干化，加之人为因素的影响，三江源地区草原退化与沙化加剧，水土流失日趋严重，草原鼠虫害猖獗，源头产水量逐年减少，生物多样性急剧下降，生态环境态势严峻。
2010年，青海省人民政府先后发布了《青海省人民政府关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》(青政〔2010〕90号)和《青海省人民政府办公厅关于印发〈三江源生态补偿机制试行办法〉的通知》(青政办〔2010〕238号)，标志着三江源生态补偿工作全面铺开。
三江源生态补偿资金来源包括中央财政下达的国家重点生态功能区转移支付、支持藏区发展专项资金及其他专项资金;省级预算安排;州、县预算安排;中国三江源生态保护发展基金;社会捐赠资金;国际、国内碳汇交易收入等其他资金。补偿资金用途包括推进生态保护与建设、改善和提高农牧民基本生产生活条件与生活水平、提升基层政府基本公共服务能力三个方面。补偿资金测算依据包括当地统计部门公布的人口数、地域面积、重点生态保护区面积、机构设置等基础数据，以及生态环境监测及生态补偿绩效考评结果、成本差异系数等。
实施生态补偿之后，三江源水源涵养区植被覆盖度比2005年提高了20%～40%，年水源涵养量比2001—2005年的平均水平增加约13亿～20亿立方米，泥沙入河量比2001—2005年平均水平减少约2000万吨。
新安江发源于安徽黄山市，是千岛湖的重要水源。近年来，新安江及千岛湖流域水环境保护问题受到党中央、国务院及社会各界的高度关注。2011年，国家财政部、环保部印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江启动，试点实施期限为2012—2014年。2016年，皖浙两省共同签署了《皖浙关于新安江流域上下游横向生态补偿协议》，并出台《皖浙新安江流域上下游横向生态补偿协议分工方案》，试点工作得到延续。
新安江流域水环境补偿的区域为新安江流域上游区域。2011—2014年的补偿资金额度为每年5亿元，其中中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省各出资1亿元;2015—2017年，浙江、安徽两省每年出资额增加至2亿元。补偿资金的测算依据为高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷4项指标测算的补偿指数。若补偿指数达到要求，浙江拨付给安徽1亿元;若补偿指数达不到要求，安徽拨付给浙江1亿元;无论补偿指数是否达到要求，中央补偿资金全部拨付给安徽省。补偿资金用于开展流域水环境保护和水污染治理项目。
生态补偿机制试点的实施，实现了新安江流域内环境效益、经济效益、社会效益多赢。皖浙两省联合监测数据表明，2012—2017年，新安江上游流域水质总体为优，千岛湖湖体水质总体稳定在Ⅰ类水，营养状态由中营养变为贫营养。
大别山区分布于鄂豫皖3省6市36县，是重要的生态屏障，担负着保护江汉平原、江淮平原、长江中下游平原生态安全的重要职责，也是淮河中游和长江下游重要的水源补给和水源涵养区。由于生态区位十分重要，大量资源被限制开发，不仅脱贫建设与生态保护之间面临矛盾，生态建设所需投入与地方财力之间的矛盾也日益突出。2014年，安徽省发布《安徽省大别山区水环境生态补偿办法》(财建〔2014〕1713号)，在大别山区实施水环境生态补偿。大别山区水环境生态补偿方式、管理办法与新安江生态补偿一脉相承，具有很大的相似性。
大别山区水环境生态补偿的区域主要包括上游地区的六安市和岳西县。补偿资金为2亿元，其中省财政出资1.2亿元，合肥市出资0.4亿元，六安市出资0.4亿元。
补偿指数测算公式与新安江生态补偿指数测算公式相同。若补偿指数达到要求，合肥市资金全部拨付给六安市;若补偿指数达不到要求，或上游地区出现重大水污染事故，六安市资金全部拨付给合肥市;无论补偿指数是否达到要求，省财政资金全部拨付给六安市和岳西县。补偿资金主要用于流域生态保护规划编制、农村与城镇点面源污染治理项目、流域生态修复工程等。
生态补偿机制实施以来，淠河总干渠罗管闸跨界断面水质均达标，水质持续稳定为优。岳西县黄尾、姚河出境断面水质均达到或优于地表水Ⅱ类标准，为淠史杭流域水环境安全提供了保障。
（四）闽江、九龙江、鳌江生态补偿2015年，福建省人民政府发布了《福建省重点流域生态补偿办法》，在闽江、九龙江和鳌江流域实施生态补偿。生态补偿的区域包括福建省闽江、九龙江和鳌江流域。资金来源包括省级财政支持与市县政府集中两部分。省级支持部分包括每年2.2亿元重点流域水环境综合整治专项预算，以及省级预算内投资3000万元、水口库区可持续发展专项资金1000万元、大中型水库库区基金3000万元、省级新调整征收的水资源费新增部分2000万元用作流域生态补偿金。市县政府集中部分按地方财政比例与按用水量标准筹集。补偿资金主要用于饮用水源地保护、城乡污水垃圾处理设施建设、畜禽养殖业污染整治、企业环保搬迁改造、水生态修复、水土保持、造林防护等流域生态保护和污染治理工作。生态补偿测算依据包括水环境综合评分、森林生态、用水总量控制三个因素。水环境综合评分因素占70%权重，资金按照各市、县水环境综合评分与地区补偿系数的乘积占全流域的比例进行分配。森林生态因素占20%权重，资金分配到森林覆盖率高于全省森林覆盖率的市、县。用水总量控制因素占10%权重，资金分配到年实际用水总量低于用水总量控制目标的市、县。该重点流域生态补偿机制的实施，发挥了保护流域水环境的积极作用，流域生态恶化趋势得到一定遏制，水环境质量持续改善。2019年，闽江、九龙江、敖江流域Ⅰ～Ⅲ类水质比例分别为98.3%、95.7%、100%，Ⅰ～Ⅱ类水质比例均同比有所提高。（五）东江流域生态补偿东江是珠江的重要支流，发源于江西省赣州市，是香港特区、广州、深圳、东莞等大城市的主要饮用水水源。2016年，赣粤两省签署《东江流域上下游横向生态补偿协议》，正式实施东江流域生态补偿。
东江流域生态补偿的区域为东江流域源头区。两省每年各出资1亿元设立补偿资金。补偿资金拨付与水质考核结果挂钩:以庙咀里、兴宁电站为跨省界考核监测断面，考核监测指标为pH值、锰酸盐指数、五日生化需氧量、氨氮、总磷等5项指标。中央财政依据考核目标完成情况，拨付中央奖励资金给江西省。补偿资金主要用于东江源头水污染防治和生态环境保护与修复。
首轮生态补偿实施以来，东江跨省断面水质优良率达100%，水质稳步提升，源头区生态环境质量不断改善。鉴于生态补偿成效显著，2020年，赣粤两省正式签订第二轮东江流域上下游横向生态补偿协议。
Part
Ⅲ
存在的问题及建议
流域主要生态服务产品是水，包括水量、水质、其时间分布特征和其所携带的泥沙等物质。流域中水循环过程具有典型的二元特质，包含自然水循环过程和人工侧枝水循环过程，联系着保护者和受益者。目前流域生态补偿实践普遍采用断面水量、水质作为考核标准的做法，只考虑了自然水循环过程中水的特征值，没有考虑水在人类社会生产活动中产生的效益和价值，割裂了水作为生态服务产品的二元特性。
建议将上游的水源保护投入和下游使用水资源的社会经济效益纳入到生态补偿标准的核算依据中，作为制定补偿标准、筹措补偿资金的一个重要考虑因素，充分区分不同区域水资源价值的差异及其带来的补偿标准差异。
水资源开发利用为下游社会经济发展提供了支撑，下游受益者是补偿主体之一;同时流域水资源为促进社会稳定、保证粮食、能源安全发挥了重大作用，中央政府、地方政府也是受益者之一，流域生态补偿主体呈现出二元性。因此在补偿机制制定中，下游受益者理所当然需要提供补偿资金。政府作为受益者之一，也应当对保护区进行政策倾斜和项目扶持。但目前我国生态补偿资金主要是中央拨款或流域上下游政府间财政转移支付，具体的受益者没有广泛的参与进来。造成补偿资金规模远远不足、实际的保护者补偿额度不足，主观能动性下降的问题。
建议拓宽补偿资金筹措途径，通过市场化、竞争性机制，让下游受益者如企业、居民为流域生态产品的消费付费，充分做大补偿资金规模，调动保护者积极参与流域生态保护。
流域保护区居民直接参与生态保护，退耕还林、封山育林、禁渔、限牧等措施，都对其经济基础、生活方式造成了很大的影响，流域保护区居民无疑是需要补偿的对象;但同时，保护区政府在生态保护和水源涵养中也发挥了不可忽视的作用，其管理、推动和投入的强度，都对生态保护和水源涵养的效果起到决定性作用，因此也必须是补偿对象。将生态补偿资金直接补偿到政府，或者全部直接补偿到居民的作法都是片面的，损伤了另外一方的积极性。目前，各实践区主要补偿到政府，政府以生态修复、水环境保护项目形式进行投资，保护区居民并没有直接受益，积极性受挫。
建议未来生态补偿机制考虑合理的政府、居民分成比例，一部分资金用于直接补偿居民因生态保护造成的经济损失，一部分资金用于政府生态修复、水环境保护项目实施及管理费用。
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